Por Osvaldo Blanco (2004)
El presente texto es un fragmento de mi tesis con la que me titulé de sociólogo hace ya 4 (¿o 5?) años. A su vez, ésta es la tesis ganadora del “IV concurso de tesis de pregrado en educación” patrocinado por UNICEF. Esta tesis la escribí junto con Luz María Montero (se puede encontrar otro fragmento de la tesis en este mismo blog) y es parte del Capítulo 1. Por formar parte de un trabajo mayor, el texto aparece sin una estructura de artículo formal. No me dieron ganas de trabajar en redactar una conclusión pues por estos días tengo mi cabeza en otros temas que, para mí, son más importantes. A lo mejor alguna vez en el futuro me doy el trabajo de desarrollar conclusiones. Respecto de la bibliografía citada, tampoco tuve muchas ganas de ponerme a trabajar en eso, así que pido disculpas por ambas cosas.
En suma, el texto lo publico sólo porque para mí tiene un valor en cuanto a que es una lectura histórica de la educación. He estudiado cosas en temas de educación y creo que éste es el único trabajo que tiene una mirada histórica (aunque de “análisis” histórico en sí tenga muy poco).
La educación chilena en el siglo pasado
El sistema educacional público en la etapa del “Estado docente” fue una herencia de los consensos políticos del s. XIX y tiene como principal característica a la capacidad de intervención social, esto es, capacidad por parte del Estado para organizar la vida social al determinar quienes son los que deben aprender, cuáles son las cosas que se deben aprender y para cumplir qué funciones específicas (Casassus, 2003: p.33). De esta manera, la educación durante el s. XIX cumplió el papel de consolidar
Durante los inicios del s. XX, el pacto político que sostenía la educación pública chilena estuvo marcado por el racionalismo secular mediante el cual el dominio sobre la ciencia y la técnica proporcionaría de manera inevitable el progreso o evolución de la sociedad. A medida que avanzaban las décadas y la caída definitiva del Estado oligárquico era un hecho seguro, esta noción secular del progreso de la nación alcanzado mediante el uso de la razón se ensambla con el ímpetu industrializador del Estado desarrollista.
Como es bien sabido, el impacto en Chile del crac de la bolsa de valores de Nueva York (año 1929) significó la crisis del Estado oligárquico y del modelo primario exportador, generando la necesidad de reorientar la economía. El Estado librecambista pasa a ser reemplazado por una concepción caracterizada por la intervención directa del Estado en la economía a efectos de recuperarla de la depresión que perseguirá a los países capitalistas del mundo hasta mediados de siglo. Como medidas centrales, podemos señalar las medidas para bajar el desempleo, dinamizar y regular las actividades productivas industriales, expandiendo la demanda interna a partir de una serie de nuevos servicios y subsidios. En este sentido, es necesario remarcar que las políticas sociales de la época estaban determinadas a ser complementarias a las medidas macroeconómicas pues, básicamente dicho, tienen en mente acrecentar la capacidad de la demanda interna (recordemos que estamos en un período de industrialización de los distintos países latinoamericanos, por tanto, de sustitución de importaciones). Como señalan Hardt y Negri, el s. XX es testigo del surgimiento del “ ‘Estado social’ o, en realidad, el Estado disciplinario global, que tenía más amplia y profundamente en cuenta los ciclos vitales de las poblaciones y ordenaba su producción y reproducción dentro de un esquema de negociación colectiva fijada por un régimen monetario estable” (Hardt y Negri, 2005: 266).
Las políticas sociales –sobre todo en la década de los ´90 hasta hoy– tienden a desligarse discursivamente de su subordinación a las políticas macroeconómicas a partir de la construcción de un enfoque basado en una “perspectiva de derechos humanos”, la cual pone el acento en hacer de la política social un instrumento de gobierno que permita el acceso a servicios sociales mínimos que sirva como estrategia para paliar los efectos sociales de las políticas económicas.
Ahora bien, pese a tener el mismo enfoque de intervención en la economía, cabe señalar que sí existieron diferencias en los alcances de la función del Estado que se dio en los países “centrales” y “periféricos” como lo son los latinoamericanos. En otras palabras, habría que diferenciar el Estado de Bienestar europeo y estadounidense del modelo que el aparato público adoptó en nuestra región (Sarmiento, 1998). A muy grandes rasgos, el Estado de Bienestar europeo y norteamericano evidencian un protagonismo en la reactivación económica y en una cobertura “universal” en el acceso a marcos como el de la sanidad, educación y la seguridad social y laboral. Para el caso latinoamericano, el alcance de las políticas sociales fue bastante más modesto, por lo mismo, ese “universalismo” del bienestar social supuestamente logrado por la acción del aparto público no es tal. Chile y Latinoamérica tenían una muy escasa población asalariada, a diferencia de los países centrales o altamente capitalistas. La fuerte migración desde las zonas rurales a las urbanas producía un panorama de nueva estratificación geosocial, generando una exclusión espacial y social nunca antes vivida. Quedó mucha gente sin las posibilidades de ser un proletariado urbano industrial, esto es, gran parte de la población quedó fuera del alcance de los beneficios del Estado industrial–benefactor alcanzados por los sindicatos de trabajadores (principalmente seguridad social, jubilación y leyes laborales). De ahí que es preferible sostener que el afán “industrialista” del Estado latinoamericano caracteriza de mejor manera una forma de concebir el modelo de desarrollo (la sustitución de importaciones o modelo “hacia adentro”), por lo cual el término más acertado para caracterizarlo es el de “Estado desarrollista” o “Estado industrialista” (ibídem).
Con esta progresiva relevancia del afán industrializador, la educación adquiere mayor estatus. Ya no sólo se encuentra ligada a funciones moralistas y políticas (formación de una ciudadanía republicana del s.XIX), sino que también logrará acercarse a una nueva relación con el trabajo y con el desarrollo económico. Es aquí entonces cuando la relación entre educación y desarrollo comienza a ser parte de la estrategia nacional planificada desde organismos estatales altamente centralizados.
El que la educación fuese concebida como elemento clave para la consolidación industrialista-desarrollista es la consecuencia de una gran convergencia político, económica y social surgida de la toma de conciencia de los distintos grupos sobre la decadencia del modelo primario exportador (“hacia afuera”). Así, la industrialización se abrió camino por la afinidad de una gran coalición de fuerzas reunidas en nombre de la construcción y desarrollo de la nación (Aureliano, 1997). Estos sectores e intereses políticos que entran en escena son los sectores representativos de esta industrialización emergente: una incipiente clase media, la burocracia estatal y los cuerpos corporativos ligados a ella y, por último, la masa de asalariados urbanos fuertemente sindicalizados. En Chile, esta conjunción de fuerzas se observa claramente en la forma del Estado dirigido por sectores liberales y de izquierda (Alessandri, los radicales y
Por otra parte, pese a que existía esta convergencia de sectores sociales representados en la acción centralizada del Estado, muy poco se podía hacer frente a la fuerte crisis económica que azotó a las economías agrarias latinoamericanas. Si bien el crac de 1929 y la fuerte depresión de los años ´30 y ´40 se hicieron sentir en todo el mundo capitalista, los países más afectados fueron los basados en el modelo primario exportador (Chile – Latinoamérica). Esto hacía no sólo que existieran retrocesos y estancamiento de los objetivos de industrialización de las economías, sino que también producía “efectos sociales”, los cuales el Estado se convirtió en el encargado de mitigar.
Esta inestabilidad política generalizada en América Latina provenía, precisamente, del estancamiento en el plano económico productivo y en las relaciones de intercambio con los países avanzados. Por esta razón, el “consenso” eje fundador del desarrollismo-industrialista estuvo, al mismo tiempo, preocupado de aminorar el conflicto entre clases a la vez de asegurar el nuevo modelo de desarrollo de sustitución de importaciones.
Con ello, la política educativa a nivel regional de aquél entonces fue pensada en una primera instancia como forma de cohesión social, manteniendo la función moralizante y cívica que le caracterizó durante el siglo anterior. Por esto mismo, –tal y como señalábamos párrafos más arriba– sería apresurado decir que la educación fue inmediatamente levantada como aparato destinado a elevar la calidad de los procesos productivos. Antes que todo, en las primeras cinco décadas del siglo XX primó la noción de estabilidad política y control social por sobre un acercamiento a las necesidades de la producción (Casassus, 2003: p.40). Para América Latina, durante la primera mitad de siglo la educación estuvo ligada a la gobernabilidad política y a la aminoración de los efectos sociales de la desastrosa situación económica, desvinculándose de las exigencias de un modelo de producción que se permitía el lujo del proteccionismo estatal y la falta de competencia propia del libre mercado.
Según esto último, resulta lógico pensar que dicha tendencia sólo se revierte en la post-guerra (período de los “treinta años gloriosos” para los países industrializados), cuando el mundo capitalista –liderado por EE.UU.– desencadena un auge industrial basado en la apertura del comercio (competitividad y orientación hacia la demanda), lo cual genera nuevas políticas económicas por parte de las distintas naciones, incluidas las capitalistas dependientes. Los economistas y científicos sociales desatan así un amplio debate en torno al nuevo modelo de acumulación que comienza a implementarse, abarcando estudios que profundizaban las comparaciones del desempeño y las medidas económicas de los países más exitosos. Notaron que, pese a existir el mismo tipo de políticas en diversos países, de igual manera habían sociedades con mayor crecimiento que otras. Con ello, la educación fue entendida como el factor residual que marcaba la diferencia entre el desempeño de un país y otro[ii].
En Chile, este tipo de supuestos comenzaron a dominar la escena pública ya desde el período presidencialista de J. Alessandri (época en la cual se redacta el Informe conocido como las “Bases Generales para el Planeamiento de la Educación Chilena”[iii]). Pese a que el Decreto de Ley dictado durante el gobierno alessandrista no llegó a prosperar, lo cierto es que, de todas formas, constituyó el primer intento de vincular el cambio educativo hacia los procesos productivos industrialistas. El gobierno sucesor (Frei Montalva) aprovecha los estudios de la comisión creada por Alessandri y también hace suya la experiencia acumulada durante los cinco años de trabajo que duró la “Comisión de planeación integral de
Incluso más, Núñez (op.cit) afirma que esta ideología marca claramente a la educación como poder simbólico de dominio para la clase media ascendente, por lo que el desarrollo económico está condicionado por el fomento del “recurso humano”, esto es, de una clase dirigente capaz de manejar los recursos materiales y financieros en pos de modernizar el país. La educación pasa a ser atributo de la clase media en tanto forma de saber y de poder más allá de la condición estricta de propiedad sobre los medios productivos. Por ello, entre las más importantes medidas estuvo establecimiento de reformas estructurales para la calificación de la mano de obra (el caso del INACAP). De hecho,
En otras palabras, ya desde la década del ´60 se tiene la convicción de que el desarrollo económico necesitaba del estímulo de la educación[iv]. Además, desde este momento ya existía la convicción de que el desarrollo económico no traía de forma mecánica el desarrollo de la educación, por lo mismo, ya estaba la convicción de que había que establecer políticas específicas y diseñar estrategias a nivel nacional que nacieran de un debate entre los diversos actores de la sociedad. De esta manera, al Estado le cayó la función de planificar el cambio educativo pues el sólo crecimiento económico no desarrollaría el curso del sistema público tal y como las circunstancias contingentes así lo ameritaban. Esto significa que ya en este período se tenía conciencia de que el cambio educativo que la sociedad requería no se alcanzaría de otra forma que no fuese por medio de la planificación estatal.
Para América Latina, la importancia de una planificación concordante con la planificación del desarrollo económico fue también algo común en diversos sectores de la sociedad, lo que no significó que las reformas estuviesen fuera de todo debate y discusión. Siempre existieron grandes enfrentamientos de ideas respecto a cómo materializar la relación entre educación y desarrollo industrial, sin embargo, desde ese entonces nadie sostiene que la educación no es importante para el desarrollo de la sociedad y de la economía. Cada gobierno presentaba un programa específico de reforma de la educación que luego era reformulando por su sucesor, generando un largo período de transformaciones estructurales que llega hasta hoy.
Como fuese, lo importante es que ya en este período el aumento cuantitativo de la cobertura del sistema educacional público es un evento progresivo, llegando a altas tasas de escolaridad promedio respecto de las observadas en otros países de la región. La planificación desarrollista en educación está ligada entonces al aumento cuantitativo pues se piensa que éste es el contexto ideal para la calidad. Esto significa que la planificación desarrollista en educación ve al mejoramiento de dicho sector (por tanto, al mejoramiento de la sociedad) como consecuencia de un país capaz de mostrar altas tasas de matrícula, retención y graduación. Por lo mismo, a este período le corresponde una proposición del tipo: “si amplío x luego ocurrirá y”, lo que significa decir que ampliando la oferta educativa ocurrirá que se obtendrá más calidad en la medida en que quienes no tenían educación hoy sí la tendrán (Casassus, op.cit: p. 73).
En lo que respecta a la adecuación del currículum, podemos señalar que existieron convicciones bastante lineales sobre los efectos del aumento de la cobertura, de las tasas de escolaridad promedio y de las tasas de alfabetización en la población. Aparte de lo señalado sobre el aumento de los años de escolaridad como requisito para alcanzar una población más educada, también existía la convicción de que la calidad de la oferta pública se encuentra directamente relacionada con un aumento en la inversión, principalmente en insumos tales como infraestructura, textos y otros.
Además, estos supuestos positivistas también reforzaban la creencia de que la educación era el motor principal para la movilidad ascendente, aparte de su supuesta relación con el crecimiento económico. En la medida en que los indicadores económicos mostraban un mejoramiento de la situación del país, más fe se tenía de que uno de los factores primordiales para ello era la educación, por consiguiente, más cerca se estaba de alcanzar el estatus de sociedades modernas y desarrolladas. Esto viene a corroborar lo dicho párrafos más arriba: la inversión y planeamiento en este importante sector era más bien a nivel nacional-estatal, dejando sólo un margen muy reducido a la enseñanza privada (principalmente colegios de tendencia católica), tendencia que se invierte luego en los ´80.
El fin ideológico del Estado centralizador
Para Moulian (1997: pp.196-201), la hegemonía neoliberal y la lógica anti–planificadora estatal que se instaló en el conservadurismo del régimen dictatorial chileno –y que a nivel mundial se observó en los gobiernos de M. Thatcher y R. Reagan– fue la culminación de un proceso complejo de instalación ideológica, esto es, correspondió a lo que este autor denomina un “dispositivo saber” que se instaló en Chile en los años ´70 y ´80.
Los intelectuales neoliberales chilenos, si bien representaron una apuesta original en un momento incierto de la correlación de fuerzas a nivel ideológico-cultural, fueron más bien el efecto radical y no calculado de la crisis mundial de los meta-relatos del año 1968, es decir, de la episteme historicista, donde la razón y la acción humana eran quienes daban vida al movimiento de la sociedad y de la historia (ibídem). Como lo señala el propio autor, el socavamiento de esa razón historicista abrió espacios para el tipo de razonamiento que implica el pensar neoliberal, con su crítica al Estado y su desconfianza de la razón y de la praxis humana interviniente en lo histórico, su descarte de la “razón reguladora” (ibídem: p.199).
En segundo lugar, el caso chileno demuestra cómo el régimen dictatorial supo colgarse de este contexto ideológico-cultural extrapolándolo al campo de lo político y lo económico. Al ritmo de Hayek, Friedman y Harberger, la ideología neoliberal pudo convertirse en una explicación de la naturaleza humana y de la sociedad, por tanto, una fuente de axiomas políticos, económicos y sociales (ibídem).
La experiencia de
Sin embargo, el reemplazo del intervencionismo estatal no es algo que haya sido un proceso de fácil consolidación hegemónica. Por el contrario, la lógica estatista estaba fuertemente arraigada incluso en la derecha chilena (ya sea con matices populistas como industrializadoras), con lo cual una ideología capitalista dejada al libre mercado como forma para alcanzar el desarrollo económico y social estaba muy lejos de ser aceptada así como así. Como dijimos, sólo con el Golpe Militar el ambiente estuvo preparado para imponer y consolidar la ideología neoliberal, concentrándose ante todo como un acto fundacional, esto es, como una nueva verdad irrefutable.
Para que esto pudiera ser posible, el “dispositivo saber” de la derecha liberal-conservadora pasó desde la crítica a
Con todo, la privatización de todas las funciones del Estado y de las distintas esferas de intervenciones de éste en la economía significa la intromisión del capital privado en la sociedad chilena desde ese entonces hasta hoy.
En materias educacionales –y de políticas sociales en general– algo que distingue a la planificación centralizada de la subsidiaria es lo que se ha llamado el traslado desde la “oferta” a la “demanda”, o sea, de la entrega de servicios públicos universalistas en su cobertura a la provisión de servicios públicos por parte de agentes privados proveedores que basan su lógica en la satisfacción de demandas específicas a la población.
Desde los ´80 hasta nuestros días ya no existe la asignación de recursos basada en los presupuestos centralizados de gasto de los establecimientos, sino que una modalidad basada en el pago de una subvención por alumno atendido (USE). El sistema implantado en Chile se aparta de la idea original de un sistema de “vouchers” destinados a las familias, toda vez que la subvención se paga a los sostenedores educacionales (es decir, o a las Municipalidades o a agentes privados). Esto hace que el actual modelo de financiamiento público sea una subvención o pago a los sostenedores por alumno en función del cumplimiento de determinados requisitos, los que en el caso chileno no se limitan a la pura matrícula de los alumnos sino que a su asistencia periódica[vi]. Este pago por alumno serviría como incentivo económico para que agentes privados (sostenedores) instalen nuevos establecimientos de educación básica y media. Así, nacen entidades particulares financiadas por el Estado (colegios particular-subvencionados), quienes entran a competir con los establecimientos públicos ahora municipalizados. Respecto a esto último, la situación de los establecimientos públicos –que siguen atendiendo al grueso de la población más pobre– termina siendo dependiente de las arcas municipales, proyectándose una desigualdad en función de las desigualdades determinadas por los ingresos de cada municipio.
Para los defensores de esta ideología, el subsidio a la demanda equivale a “entregarles a las personas los recursos para que ellas decidan dónde los van a gastar”[vii]. El principal supuesto de esto es que quienes reciben este subsidio son portadores de la racionalidad y la información suficiente para llegar a la mejor decisión de cómo satisfacer sus necesidades.
Según nosotros, dicho supuesto no aboga por la racionalidad de satisfacer las necesidades de los más pobres puesto que no son las necesidades educacionales de los alumnos y sus familias las que son subvencionadas sino que las necesidades de particulares de lucrar con la educación, por tanto –exceptuando la oferta educativa municipalizada– es posible señalar que nada asegura que la inversión se deposite ahí donde más se necesite. Una de las principales consecuencias de la subsidiariedad ha sido entonces la generación de un mercado privado de oferentes que se interesa en atraer estos clientes y, por otro lado, en la posibilidad de entrar en negociaciones con tales demandantes para convenir co-pagos excepcionales con el fin de incrementar la calidad del servicio (el financiamiento compartido y otras prácticas como el pago al centro de apoderados u otras actividades).
El subsidio a la demanda permite entonces la instalación de toda una gama de establecimientos privados gracias al subsidio, pero que no se caracterizan por ofrecer educación a los más pobres sino que a un estrato más arriba: quienes pueden pagar[viii]. En efecto, descontando a los establecimientos particular pagados, es posible señalar que la competencia entre colegios/liceos municipales y particulares subvencionados produjo una migración de la matrícula a estos últimos (la atención escolar pública en 1980 alcanzaba un 80% de la matrícula total, proporción que cayó a un 58% en 1990), lo cual desató otros serios problemas de déficits presupuestarios para los establecimientos municipales.
De forma paradójica, este elitismo clasista se cimienta sobre conceptualizaciones liberales de la democracia (participación, descentralización, acercamiento del Estado a la población realmente necesitada, autonomía, etc.). A estos conceptos hay que agregar que la privatización del sistema ha sido un proceso amparado por el polémico principio –también democráticamente engañoso– de la “libertad de enseñanza”. No resulta difícil entonces entender que lo ideológico de todos estos supuestos “técnicos” tiene que ver con el rol estructurador del mercado en la vida social: es ahí donde se juegan la libertad a recibir el derecho de la educación, como si ambos términos, “libertad en el mercado” y “derecho a recibir educación”, fuesen sinónimos. La fuerte tendencia a importar términos como “libre empresa”, “libre elección” y “subsidio a la demanda” al ámbito de la gestión y el financiamiento educativo han reforzado la tendencia actual de segregación y “depuramiento” en pos de mantener el estatus de la institución, desvirtuando el derecho de todo niño y joven a ser educado (UNICEF, 2000a)[ix]. En definitiva, la sobrestimación a la libertad de enseñanza, vale decir, de poner un establecimiento educacional con las características formativas que se quiera, se ha convertido en un obstáculo insalvable para el derecho a la educación, quedándose relegado esto a la enseñanza pública de menor calidad. Con ello, libertad e igualdad se contradicen, cuestión que será retomada en los ´90 con el precepto de la “equidad”, es decir, dejar que existan aquellos establecimientos elitistas (amparados pro el derecho de la libertad de enseñanza) para focalizar sus esfuerzos (“discriminación positiva”) en los de mayor vulnerabilidad social.
Por esta razón, podemos resumir diciendo que bajo la ideología de la libertad e igualdad en el mercado hasta el día de hoy se han venido promoviendo políticas y programas paliativos de las desigualdades que de hecho consolida el sistema. Esto lo podemos ver en la actualidad, donde la política educativa ha centrado sus planteamientos sobre la base de la “equidad”, diferenciándolo de la igualdad en el sentido de que habría que hacer una “discriminación positiva” de las estrategias para que se busque dar a cada uno según sus necesidades y referencias socioculturales. Sin embargo, este marco ético con “conciencia social” que es el enfoque de la “equidad” resulta claramente problemático cuando se aplican en mercados educacionales basados en la lógica del mercado, pues terminan segregando aún más a los alumnos en la estratificación socioeconómica y educativa por tipo de dependencia administrativa.
Libertad de mercado y “capital humano”
Pero las contradicciones siguen, siendo la más notable la que ahora desarrollaremos: la tensión entre “libertad de mercado” y “capital humano”, dos conceptos que el neoliberalismo puso en boga pero que ni esta ideología puede complementarlos de manera lógica.
La importancia del “capital humano” ha estado presente, en general, desde que en economía se comenzaron a estudiar las razones de por qué habían países que eran desarrollados y otros no. Pese a que con el Estado subsidiario se puede hablar de la crisis de la planificación de la educación pública a nivel central o estatal, lo cierto es que, como un motor para el crecimiento del capitalismo siguió siendo fundamental. En este sentido, las medidas neoliberales hacia la educación están marcadas por lo que esta ideología considera como ineficiencia del intervencionismo estatal y no por una supuesta crisis de confianza hacia los efectos económicos de la educación. Es decir, el que la proporción de recursos que los países invierten en educación respecto de su PIB haya disminuido notablemente (sólo recuperándose avanzada la década de los ´90), afectando no sólo en el gasto social sino que también la situación del magisterio, no significa que la educación haya acabado como posibilidad creíble para alcanzar el desarrollo y gobernabilidad del régimen capitalista[x].
De esta manera, la educación sigue siendo importante para el Estado subsidiario desde dos ideas contradictorias:
1) El desarrollo económico: incluso se puede decir que ahora más que nunca el neoliberalismo levantará como factor clave del crecimiento a la educación o, lo que es lo mismo, comenzará a retomar fuerza el concepto de “capital humano” como clave para el desarrollo. Esta importancia de la educación para el desarrollo económico se evidenciará en las reformas cualitativas que se llevan a cabo en los programas, currículos y procesos institucionales, caracterizados ahora en adelante por la aparición de agentes descentralizados y privados en la ejecución y en el flujo de los procesos.
2) Sin embargo, esto se da en un contexto de fuerte crisis de la planificación a nivel central/estatal y, en definitiva, de la educación pública, dejando al capital humano como propiedad de quienes pueden acceder a los colegios pagados.
La educación sigue ligada al desarrollo económico y social. Incluso el concepto del capital humano sigue siendo importante: ya en los ´70 la atención de los economistas y planificadores estaba puesta sobre el agotamiento del modelo de desarrollo que hasta ahora se había consolidado (sustitución de las importaciones bajo un Estado desarrollista), cuestión agravada por la crisis de la deuda de los ´80. No obstante, es en medio de este período en donde el concepto de “capital humano” se resignifica en un contexto económico, político y social con nuevas tendencias (Grindle, 2001). El capital humano siguió siendo considerado como factor substancial para el desarrollo nacional, sobre todo porque los economistas latinoamericanos comenzaron a estudiar los países señalados como “milagros” de desarrollo económico (Asia oriental) en pos de encontrar las razones de su impactante despegue. Los estudios dieron como resultado que todos estos países habían invertido extensamente en la educación pública, especialmente en la educación básica y secundaria.
Por lo mismo, aquellos países que buscarán emular el éxito de estos países asiáticos tenían que volver a invertir en educación, sin embargo, el problema del déficit económico hace que las transformaciones en materia de educación se enfoquen ahora en el aspecto de la calidad, eficiencia y eficacia de la oferta lograda únicamente –según ellos– si se deja la educación al libre juego del mercado. Se creía entonces que era importante el “capital humano” para consolidar la revolución neoliberal de la época y, sin embargo, al mismo tiempo que no hubo recursos para incrementar el gasto público en educación, se alababa a la “libertad de enseñanza” y se promovía la subvención de agentes privados como oferentes del servicio. Producto de eso, se sentenciaba la idea de que el “capital humano” no se propagaría por la sociedad gracias a la educación pública sino que gracias a los establecimientos privados.
Como podemos ver, la importancia del capital humano para el neoliberalismo se relaciona con tres cuestiones elementales. La primera tiene que ver con el hecho objetivo de que el crecimiento y prosperidad económica que se trataron de alcanzar gracias a las políticas macroeconómicas del ajuste neoliberal simplemente nunca llegaron[xi]. La segunda cuestión tiene que ver con una consecuencia de la crítica neoliberal al estatismo: la política social y educativa tienen que dejar de ser “universalista” y pasar a concentrarse en los extremadamente pobres. Por último, la tercera es que el capital humano estaba destinado solamente a aquellos alumnos provenientes de los mejores establecimientos educacionales, por tanto, no era una propiedad universal sino que claramente privada a la que se accedía por medio del mercado.
Es decir, el capital humano comenzó a ser tratado como una mercancía transable en el mercado, cuestión que habla de la forma cómo dejó de ser parte de una política educativa garantizada estatalmente. Esto se debe entender bajo el contexto mayor de que para las elites dominantes de la época la distribución y equidad de la riqueza social eran las consecuencias finales de la prosperidad económica y no así de la acción planificada del Estado. Se creía que una vez afianzado el crecimiento económico la cuestión distributiva y de las desigualdades socioeconómicas se resolverían “automáticamente” (“trickle down”). Resulta obvio entonces que para el neoliberalismo el mercado es y será el elemento estructurador de la sociedad, por lo que la política social se justifica en tanto ayude a que ciertos individuos puedan desempeñarse eficientemente (es decir competitivamente) en él. Por ello, tal política social determina no sólo condiciones de ingreso a la misma (la pertenencia a la categoría pobreza), sino también de egreso (la habilitación para el mercado). Existe entonces una visión negativa respecto del gasto público social, principalmente porque se le considera inversamente proporcional al crecimiento económico, el cual ya era bastante insuficiente.
Rasgos generales de la transformación del sistema público
Hay una última relación entre escuelas públicas y privadas que resulta clave para entender la lógica que fundamenta la transformación del sistema educativo en la década de los ´80. Ésta señalaba que, para alcanzar la calidad de la oferta educativa, había que potenciar la competitividad entre las escuelas. Es decir, se decía que la competencia entre los oferentes tenía como “inevitable” consecuencia el mejoramiento de la calidad. Ingenuamente se pensó que los establecimientos públicos y privados competirán por elevar la calidad de su oferta a razón de que las familias optarán por el servicio que llene sus expectativas. Resulta evidente que de forma ideológica se aplican sin mayor atisbo de crítica las ideas económicas como explicaciones suficientes a la conducta social[xii].
Como lo vimos, también se piensa que tal adopción de modalidades privadas de gestión introduciría elementos de eficiencia que hasta ese momento no formaban parte de las prácticas burocráticas usuales en el sector público, por lo mismo, paralelamente a la privatización del servicio se aconsejaba dotar una administración descentralizada cercana a este tipo de inversionistas[xiii].
Sin embargo, este tipo de argumento da por hecho que las familias eligen en torno a la “calidad” y no que la oferta educativa reemplaza a las necesidades educativas de los alumnos por los gustos de los consumidores, dándoles a éstos (y a sus familias) lo que quieren recibir. De esta forma, se deja a un lado una discusión profunda acerca de lo que se entiende por “calidad” de la educación.
En definitiva, la descentralización y privatización del servicio eran vistos como condiciones fundamentales para mejorar la calidad de la educación. Con esto habría que hacer la salvedad diciendo que el hecho de que las consecuencias del neoliberalismo hayan sido desastrosas para la educación no significa que la educación en sí haya sido desligada de su relación con el desarrollo, tal y como esta visión lo concibe. En otras palabras, el sistema educacional público fue revolucionado durante la dictadura a razón del “estilo de desarrollo” que se implantó[xiv]. Eso demuestra que la profunda transformación del sistema público que se llevó a cabo durante la época debe ser considerada como una reforma educacional fuertemente ideologizada.
Decimos esto porque la educación no sólo fue transmutada desde la perspectiva supuestamente aséptica de la administración de los recursos[xv]. De hecho, acompañando estas medidas “técnicas” hubo en el campo educativo una serie de medidas políticas represivas que aseguraban su sustentabilidad. Entre las principales podemos mencionar las siguientes:
1) La “depuración” de los programas educativos (sacándoles la connotación marxista heredada de la reforma de Allende), lo que se convierte en la flexibilidad curricular y la libertad de enseñanza como procesos que se materializaron en 1980 y 1981 en el decreto de nuevos planes y programas. La reforma de los programas de estudio es de carácter eminentemente político, por tanto, un cambio en el enfoque ideológico de lo que “se puede saber”, cuestión esencial para entender la perspectiva de la libertad de enseñanza.
2) La instalación de mecanismos de evaluación de los aprendizajes alcanzados por los alumnos (aunque no hubo continuidad en los proyectos al menos sirvió de base para los actuales instrumentos, principalmente el SIMCE).
3) La neutralización política del gremio docente, principalmente con la represión política al sindicato único de trabajadores de la educación y con su posterior paso al código laboral privado, lo que marca su desafiliación como funcionarios públicos[xvi].
Como decíamos, tales cambios sustanciales de la educación pública se deben entender dentro del contexto que significó el ajuste estructural y en la puesta en marcha de la premisa neoliberal acerca de la reducción del Estado en materias de políticas y programas sociales.
En efecto, la nueva crisis económica mundial fue el escenario de la muerte del Estado desarrollista. La denominada “crisis de la deuda” (que tuvo su clímax en 1982), los procesos hiperinflacionarios y los programas de ajuste y estabilización fueron las medidas definitivamente adoptadas que terminaron sentando las bases del nuevo modelo de acumulación en donde la transformación de raíz del Estado nacional-desarrollista tuvo su culminación. La crisis financiera de 1982 inicia la aplicación de políticas de estabilización económica y de ajuste estructural en todo el continente, principalmente bajo las orientaciones dadas por los organismos internacionales amparados en el Consenso de Washington. Con ello, se buscaban equilibrios macroeconómicos y la disciplina fiscal, reduciendo la participación y endeudamiento del Estado mediante la privatización, la desregulación y la apertura a la inversión extranjera. Para Latinoamérica, las consecuencias para el crecimiento económico que se esperaban de tales medidas fueron notablemente inferiores al crecimiento alcanzado en la región durante el período desarrollista, pese a que bien podría hablarse de una leve recuperación de la economía sólo a partir de la década de los noventa (Franco, 2000: p.127)[xvii].
NOTAS
[i] Esto se encuentra extensamente analizado en Salazar y Pinto (1999: pp.39-68). Aquí podemos ver cómo el primer gobierno de Alessandri (el primero con la nueva Constitución de 1925) organizó el Estado sobre un orientación liberal, oligárquico y presidencialista que culmina su desarrollo en 1973 como matriz empresarial, desarrollista y social–benefactora. Para estos autores, el año 1925 fue crucial, pues institucionalmente este cuerpo de leyes determinó la totalidad de los proyectos de gobierno y de industrialización nacionalista que se generaron hasta 1980 (año de una Constitución que instituye un nuevo Estado desregularizado o “neoliberal”). Las reformas a
[ii] Pasaremos a un análisis de las políticas sociales y educativas en la segunda parte de este Capítulo I. Por ahora, se puede hacer un paralelo entre los ímpetus por la educación con la situación general que vivieron las políticas sociales de la época. Se suponía que estas últimas eran medidas redistributivas del ingreso nacional pues, al operar como transferencias de ingresos y prestaciones a los trabajadores, consolidaban la demanda interna, expandiendo el mercado laboral por la vía de mayor productividad tendiente a satisfacer esta teórica mayor capacidad de demanda. Si esto fue así, lo cierto es que no resultaron tan efectivas como se esperaba, quizás porque gran parte de la población eran trabajadores no asalariados, campesinos sin tierra e indígenas incapaces de sumarse a esta meta del alza en la capacidad de demanda del mercado interno. En efecto, las políticas públicas y garantías sociales del Estado Desarrollista latinoamericano se mostraron incapaces de llegar con sus beneficios a los grupos más desvinculados al sistema político y, por sobre todo, económico, en la medida en que no atendieron a desempleados, trabajadores por cuenta propia, asalariados en actividades de baja productividad, etc., (Vergara, 1990). Esta situación no fue muy distinta en la educación: principalmente la gran beneficiada con aquella fue la clase media y no los sectores asalariados y campesinos. Es la incipiente clase media la principal beneficiaria de la educación pública secularizada, al mismo tiempo que entra de lleno como clase con una alta importancia política. En la medida en que las clases medias se insertan en puestos de la burocracia estatal crece su identidad sociopolítica, llegando incluso a plantearse de igual a igual frente a las elites tradicionales.
[iii] Informe de
[iv] Resulta interesante saber cómo desde esta época ya se viene hablando de un conocimiento y cierto nivel de capacidades de las personas con el objeto de hacerlas capaces de manejar la tecnología y de las ciencias en constante movimiento, cuestión que aparece intacta hoy, en pleno siglo XXI (cf. “Bases Generales para el Planeamiento de
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