Financiamiento de la educación

FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN: EL MECANISMO DE REPRODUCCIÓN DEL SISTEMA

Por Osvaldo Blanco (año 2003)

Hemos decidido desarrollar sucintamente el tema del financiamiento abocándonos exclusivamente a presentarlo como un aspecto o dimensión que es necesario revisar de acuerdo a los objetivos de investigación propuestos, es decir, problematizándolos en torno a si permite obstaculizar o generar mecanismos y estrategias contra la deserción escolar perdurables en el tiempo.

Nuestra conclusión al respecto es que claramente no. Básicamente por una razón: el mecanismo de financiamiento de la educación chilena avala la estratificación social de los liceos, no sólo porque entrega un financiamiento tanto a establecimientos públicos como particulares, sino que por el hecho de que se realiza en un contexto normativo explícitamente desfavorable como lo es el derecho a la “libertad de enseñanza”. Veremos que esa libertad opera sólo a favor de los particulares en tanto pueden hacer lo que se quiera con los alumnos considerados como “malos elementos” (de mala conducta, malas notas, etc.), cuestión que no así lo pueden hacer los públicos (OCDE, 2004). Esto, en definitiva, repercute en los resultados que pueden demostrar a la opinión pública.

Por eso, más que una revisión detallada y técnica del financiamiento de la educación chilena, presentamos una revisión ligada al tema de la equidad socioeducativa, vale decir, siempre preguntándonos sobre si la modalidad actual de recursos financieros es importante o no a la hora de pensar las desigualdades educativas que ya hemos revisado en acápites anteriores [1].

Al respecto de esto, partimos de la idea que discutir sobre el sistema de financiamiento implica abordar el núcleo del arreglo institucional del sistema y de cómo éste influye en las formas de administración, las prácticas de los actores y otras materias del quehacer cotidiano de escuelas y liceos anteriores (UNICEF, 1999). En este sentido, una problematización que aborde el tema del financiamiento público como mecanismo que consolida la inequidad de la distribución de los resultados y calidad de la educación no puede limitarse sólo a si es “eficiente” o no. La “eficiencia” es un término muy propio de la administración de empresas pero muy poco adecuado para medir el impacto de determinadas estructuras sobre la calidad y equidad de la educación [2].

Tal y como se señala, la subvención siempre será ciega respecto de lo sustantivo del servicio educativo: los aprendizajes y el desarrollo de los alumnos, así como en general de cualquier aspecto relativo a la calidad de la educación impartida (ibídem: pp.7-9). Es más, no implica que se genere equidad redistributiva del bien o servicio educativo (Donoso y Schmal, 2000: p.83).

En teoría, los principios de eficiencia económica que fundamentaban las políticas educativas de los años ´80 señalaban que este sistema de subvención por alumno asistente incrementaba la competencia entre escuelas y liceos mediante una mejoría de la calidad del servicio educativo ofrecido que se acompañaba por la vigilancia pública del servicio por parte de las familias (consumidores). En la medida en que las escuelas y liceos compiten por incrementar su matrícula y su retención, lo hacen sobre buenos resultados y si éstos resultados son públicamente sabidos por las familias (por medio del SIMCE, por ejemplo), éstas elegirán a las instituciones de mejores resultados y el sistema en su conjunto mejora. Hay una reducción del comportamiento de las familias en base el paradigma del homo oeconómicus que subyace este modelo, sin tener en cuenta que problemas como el acceso (zonas apartadas), monopolio de la oferta, pauperismo de los establecimientos públicos, entre otros, hacen que las familias no puedan elegir entre distintas opciones, sino más bien tengan que conformarse con lo que les toca.

A muy poco andar la transformación financiera del sistema, la crisis económica de 1982 produjo que los subsidios a la educación por parte del nivel central se congelaran, punto decisivo que desencadenó la municipalización del servicio, principalmente en aspectos financieros y administrativos. De ahora en adelante, serían los municipios encargados de transferir recursos para el funcionamiento del sistema, lo cual genera lo que hoy vemos como la heterogeneidad en las capacidades municipales para administrar, generar e invertir recursos.

De esto, en términos generales, se podría decir que la evaluación del período de los ´80 respecto del financiamiento deja en un mal pie desde su inicio al proceso de municipalización, es decir, desde un comienzo el modelo de administración municipal estuvo mal planteado y, peor aún, implantado en un momento de seria crisis económica. Según Serrano et.al (2001: p.424), el proceso generó problemas graves que fueron muy difíciles de asumir para los municipios. Recordemos que la municipalización de la educación se implanta en Chile de modo no consultivo, inesperado incluso para las municipalidades, quienes debieron asumir la responsabilidad de administrar no sólo el sector educacional, sino que también el de la salud, entre otros.

En primer lugar, el gran problema que se genera con la municipalización es que, paralelamente a dicho proceso, la política educativa de los ´80 promueve con gran interés la privatización de los colegios, naciendo de esto los establecimientos que hoy conocemos como particulares- subvencionados. Desde entonces, ya se observa una migración importante desde los establecimientos municipales a los particular subvencionados (MIDEPLAN, 2001c). Esta dualidad en la educación subvencionada permite observar hoy en día diferencias substanciales entre los alumnos de liceos municipales y los de la dependencia particular subvencionada, donde los alumnos de estos últimos son de mejor nivel socioeconómico y en general de mejor rendimiento académico.

A diferencia de los particulares subvencionados y particulares pagados, los establecimientos municipales no pueden expulsar a los alumnos. Es decir, éstos se ven enfrentados a recibir una subvención por atender a alumnos que representan un mayor costo, toda vez que un importante número de éstos tiene problemas educativos (inasistencia, sobreedad, malos rendimientos y mala conducta) [3] (UNICEF, op.cit).

Es posible apreciar entonces que el sector particular-subvencionado se encuentra en mejores condiciones que el sector municipal y que pese a la consecuente segregación social y educativa por tipos de establecimientos, el sistema de financiamiento en Chile sigue siendo igual para ambos tipos de dependencia y, peor aún, sigue siendo igual para colegios subvencionados con distintas situaciones socioeconómicas y educativas. Es decir, en Chile no existe un sistema de “discriminación positiva” que asegure que la focalización está destinada a poblaciones-objetivo más excluidas socialmente y con peores resultados de los aprendizajes. La Unidad de Subvención por Estudiante (USE) si bien discrimina entre establecimientos con jornada escolar completa, con modalidades técnicas, científico humanistas y otras extrañamente no hace la diferencia entre los dos tipos de dependencia administrativa [4]. No existe una subvención especial para corregir desigualdades que sea paralela a la subvención normal para la atención del alumno que asiste a clases (UNICEF, op.cit: p.16). Con ello, los establecimientos que se hacen cargo de educar (o por lo menos intentar hacerlo) a niños y jóvenes con mayores problemas socioeconómicos y de resultados reciben la misma subvención que todos los establecimientos subvencionados de Chile, no todos de los cuales tienen las mismas realidades socioeducativas.

Al respecto, este 2004 ha sido el año en donde se promulgó la Ley de Subvención anual pro-retensión (ley 19.873) desde 7° hasta 4° medio, en establecimientos educacionales subvencionados con alto número de familias en situación de “indigencia” (según el método de la “línea de pobreza”) [5]. Retención sigue siendo entendida entonces como permanencia del alumno medida por la asistencia y el rendimiento, aunque para efectos prácticos el sostenedor seguirá recibiendo la subvención independiente de la repitencia y los malos resultados SIMCE, por ejemplo. Es decir, continúa la lógica de centrarse en la asistencia periódica a clases, en este caso, de los alumnos indigentes. No obstante, es muy temprano como para evaluar los supuestos efectos de dicha subvención anual para el sistema de financiamiento.

Hoy es posible encontrar establecimientos con condiciones institucionales y educativas fuertemente adversas para los cuales no existe un mecanismo de financiamiento que los discrimine positivamente. La caracterización de los establecimientos por el nivel, modalidad y tipo de dependencia hace que se asignen recursos financieros iguales, sobre la base de que los colegios con estas mismas categorías son homogéneos, cuando en circunstancias éstas pueden ser heterogéneas. No olvidemos que las categorías de pobreza en Chile son estándares muy bajos, por tanto, sólo logran caracterizar a muy pocos alumnos como “pobres”. De esta forma, las restricciones estructurales de la política social en general (y de sus enfoques “técnicos”) tienen repercusiones en distintos ámbitos de los servicios sociales, en este caso, en el financiamiento de la educación pública.

Por otro lado, las desigualdades entre ambas dependencias subvencionadas repercutieron en un déficit fiscal para los municipios cuando los gastos en muchos sistemas municipales son mucho más altos que los ingresos. Mientras los gastos son constantes (pagos por remuneraciones a profesores, gastos corrientes de operación, inversión/mantención física, etc.) los ingresos no lo son, dependiendo de un fenómeno intrínsecamente ligado a nuestra investigación: la asistencia a clases. En otras palabras, la subvención de los establecimientos educacionales en Chile no se basa en la simple matrícula sino que en la asistencia periódica. Además de esto, están los otros factores correctores ya nombrados como la localización del establecimiento, la modalidad de educación impartida, los ciclos involucrados y otros factores secundarios. Pero que en general siguen siendo insuficientes para comunas más pobres y menos eficientes administrativamente hablando.

En este sentido, sin ser los responsables de los desequilibrios financieros generados en sus respectivas comunas, las escuelas y liceos muchas veces son las principales víctimas.

Por lo mismo, problemas como la inasistencia reiterada, el retiro y la deserción escolar son fenómenos importantes no sólo por cuanto representan pedagógicamente un problema de “fracaso escolar” sino que más concretamente porque representan ingresos que se dejan de percibir. Si la deserción e inasistencia presenta mayores frecuencias en los alumnos de menos ingresos y, paralelamente, éstos asisten a los establecimientos municipalizados (MIDEPLAN, op.cit), obviamente el problema de la deserción escolar es grave para la dependencia municipalizada.

El subsidio a la demanda (o alumno atendido) imperante en Chile es una versión “a la chilena” del modelo de vouchers que en distintos países se lleva a cabo, con la particularidad de que en vez de subvencionar directamente a las familias de los alumnos se subsidie en cambio a los sostenedores como una forma que tuvo el gobierno neoliberal de la época para incentivar la privatización de la educación pública (privatización subvencionada por el Estado chileno, por lo demás).

Como fuese, el modelo de subsidio vigente en Chile tiene diversos tipos determinados según la proporción del aporte estatal recibida por los establecimientos de acuerdo a los factores correctores ya nombrados. Según esto, se puede distinguir entre subsidio total, parcial y nulo (Donoso y Schmal, op.cit). En tanto estamos concentrados en las escuelas y liceos municipalizados nos preocuparemos por abordar el primero de estos tipos de financiamiento [6].

El subsidio total supuestamente premia al establecimiento si logra atender u ofrecer educación al alumno. Como dijimos, operaría como subvención por servicio prestado (alumno atendido), sin embargo, la asistencia a clases claramente es un indicador ambiguo respectos de los procesos de aprendizaje de calidad (UNICEF, 1999).

El supuesto sobre el que se basa el modo de financiamiento, esto es, el servicio educativo, estaría dado simplemente por la retención de alumnos al interior de las instituciones escolares. Se sobrestima entonces la variable de la asistencia a clases, levantándose de forma mecanicista una relación de asistencia y calidad de enseñanza, lo que hace concentrarse en la primera como condición “natural” para la segunda. En definitiva, el actual modelo de financiamiento reduce los procesos de aprendizajes a la asistencia, inventándose una correlación entre asistencia y calidad que no ha sido demostrada empíricamente hasta la fecha (Donoso y Schmal, op.cit).

Ahora bien, en el caso de la educación municipal a la cual estamos abocados, el sistema de financiamiento muchas veces no alcanza para cubrir los gastos regulares por pago de sueldos y gastos generales de funcionamiento en tanto el costo variable por alumno no siempre es menor que el subsidio por alumno [7]. Sobre todo porque tales costos de operación e inversión son cubiertos por el subsidio estatal, el cual, como sabemos, por definición es irregular: se recibe subsidio en función de “alumno atendido”. Esto quiere decir que del promedio de asistencia en un determinado período de tiempo se calcula el valor final de la subvención que se recibe.

En síntesis, debiesen darse a lo menos tres situaciones: que el costo fijo sea el mínimo, que el subsidio por alumno sea lo más alto posible y que el costo variable por alumno sea lo más bajo posible (ibídem).

En este sentido, una práctica social contradictoria a la calidad de la enseñanza generada por el mecanismo actual de financiamiento estatal es el forzar al máximo la relación mínimamente aceptable de alumnos/sala y alumnos/profesor. Si, por una parte, se tiene el incentivo de aumentar las matrículas y asistencias pero, por otra, hay que desembolsar presupuestos para inversiones de ampliación de los espacios o para mejorar el equipamiento, resulta entonces mucho más viable económicamente aumentar el número de alumnos por curso (por tanto, sala) (UNICEF, op.cit: p.15). Estos efectos obliga a muchos establecimientos a forzar al máximo posible la proporción entre el número de alumnos por profesor, fatigando la labor profesional y la planificación pedagógica. La relación entre el número de alumnos y el número de docentes por curso se traduce en la expresión “ingreso por subvención/costo remuneración docente” (Miranda y De Simone, op.cit: p.192). Existe un valor mínimo de esa relación para que financieramente pueda operar un curso y no se desfinancie por una excesiva inasistencia y poca retención de los alumnos, valor determinado por el número de alumnos mínimo por atender, por el costo fijo (gastos por sueldos y otros), la subvención recibida y el costo por alumnos (siempre variable en tanto, como dijimos, no se puede controlar la inasistencia) (Donoso y Schmal, op.cit: p.56 y 66).

Relacionado con esto, podemos señalar que desde el punto de vista financiero casi la totalidad de los autores señalan que uno de los problemas respecto al déficit es la rigidez de los costos fijos, principalmente explicados por la promulgación del Estatuto Docente en 1991. Según se señala, el que el estatuto docente proteja a los profesores en cuanto a sus remisiones y/o despidos está siendo un verdadero cuello de botella, tanto en aspectos financieros como en las intenciones de establecer un mecanismo de evaluación de los docentes [8].

Sin embargo, más que mala voluntad política y el exceso de celo corporativista de los docentes la tensión se genera a partir del nudo no resuelto entre los costos fijos e ingresos variables. Se señala que los establecimientos particular-subvencionados tienen mejores profesores porque éstos no se rigen por el Estatuto docente sino que sus negociaciones pueden ser individuales o colectivas, pero siempre bajo el código del trabajo [9]. Sin embargo, este tipo de explicaciones se desentienden del hecho de que la “libertad de enseñanza” le permite a los establecimientos particular subvencionados eliminar a los alumnos con problemas conductuales o académicos, por lo que, nuevamente, el argumento técnico no es más que la esclusa para rehuir determinantes sociopolíticas.

Con el sistema de financiamiento actual, la “innovación pedagógica” está en serias limitaciones. Pensemos en los nuevos procesos de tele-educación donde la asistencia material a la sala de clases puede ir quedando obsoleta de aquí a unas cuantas generaciones. Insistir en el sistema basado en la asistencia restringe el uso del tiempo para el aprendizaje sólo a la institución escolar, subestimando procesos educativos que pueden estar derivados de estrategias innovativas que sitúen los procesos educativos en tiempos extra-escolares. Esto no es menor, puesto que la innovación se inhibe precisamente en un momento histórico de reformas en las formas pedagógicas tradicionales “normativistas”.

El alto número de establecimientos con déficit financieros está siendo contrarrestado con los recursos transferidos del nivel municipal e incluso central. Respecto a esto último, se ha instaurado como manera paliativa del déficit de los colegios pobres a la focalización de éstos por parte de algún programa de la Reforma (“Liceo para todos”, “p-900”, “programas de mejoramiento educativo”, “MECE-rural”, etc.). Esta práctica en la educación pública-municipal se está dando con mucha frecuencia y, en relación al déficit presupuestario, son útiles para paliarlos al menos temporalmente (Miranda y De Simone, op.cit: p.190). No obstante, si se considera que estos recursos teóricamente están destinados para el desarrollo de estrategias de mejoramiento de la calidad de los procesos de aprendizaje y no para cubrir los baches presupuestarios, dicha práctica entonces está desplazando la necesaria reconversión pedagógica en pos de mantener el equilibrio económico.

NOTAS

[1] Recordemos que la “equidad” (o “discriminación positiva”) es el criterio de consideración de las determinantes socioculturales de los alumnos y los establecimientos que actualmente tienen la política educativa en el contexto de libre mercado.

[2] Tal y como lo hemos venido desarrollando a lo largo de esta tesis, por “eficiencia” debe entenderse el rendimiento en el uso de los recursos para generar determinados resultados o productos. La actual gestión educativa busca la eficiencia pues la concibe como la relación entre los resultados (notas, SIMCE, etc.) y los recursos consumidos para lograrlos. En este sentido, la racionalidad administrativa proviene del enfoque neoclásico en la medida en que si hay que efectuar desembolsos éstos tienen que ser compensados con beneficios por lo menos iguales a los ordinarios de unas inversiones de capital de valor similar.

[4] Por lo general, cuando los establecimientos municipales presentan déficit se observa una transferencia de recursos de las municipalidades a los establecimientos, pasándole a los establecimientos recursos que originalmente podrían estar destinados a otros sectores.

[5] En el caso chileno el valor del subsidio entregado por el Estado está dado por la asistencia promedio mensual al establecimiento educativo. Este valor se traspasa al coeficiente denominado "unidad de subvención educacional" (USE) que es un ponderador que opera sobre el monto de recursos correspondiente al valor alumno/mes atendido, reajustándose en idéntico porcentaje y en cada oportunidad que se otorga un reajuste general de remuneraciones para el sector público (MINEDUC, 2002: p.234).

[6] Esta subvención se pagará por cada estudiante de familia “indigente” (según ficha CAS u otra que exista en el futuro) que haya asistido regularmente a clases el año escolar anterior. Como ya es una constante el sistema de “vouchers” a la chilena, se paga a los sostenedores, es decir, no se paga a las familias. En una primera instancia, queda claro que esta ley no afecta el espíritu de la competencia y eficiencia económica pues el incentivo es para que los establecimientos municipales y particular subvencionados retengan alumnos indigentes (al año 2003, el monto para los distintos tramos de E. Media es: 1° y 2° medio = $80.000; 3° y 4° = $100.000; 4° año–egreso = $120.000).

[7] Esto tiene que ver con el hecho de que los particulares subvencionados tienen una subvención estatal dada de acuerdo al monto del aporte que, por otra parte, también reciben de las familias. Sólo aquellos establecimientos municipalizados que han optado por el “financiamiento compartido” pueden ser incluidos dentro de esta categoría de financiamiento parcial, no obstante, es una cantidad muy baja a nivel nacional. Como fuese, para poder operar sin déficit estos establecimientos de financiamiento compartido deben hacerlo en condiciones tales que el costo variable por alumno sea menos a la suma del monto de subsidio por alumno más el aporte promedio que efectúan los apoderados (ibídem: p.58). Obviamente, el tipo de subvención “nula” que aquí citamos corresponde a particular pagados, por tanto, no lo trabajamos aquí.

[8] El pago por concepto de remuneraciones al personal docente, técnico-docente, directivo y administrativo representa con frecuencias más del 90% de los gastos y/o de los ingresos del sistema educacional municipalizado (Miranda y De Simone, op.cit: p.189).

[9] Este obstáculo está hoy siendo negociado por la comisión tripartita entre el magisterio, la asociación chilena de municipalidades y el MINEDUC. Dicha comisión está fijando un sistema nuevo de evaluación del desarrollo profesional docente, el cual ya fue realizado durante el año 2003 con resultados remitidos a cada profesor el 2004. Metodológicamente, la propuesta se basa en una primera cohorte de profesores escogidos como muestra para una primera evaluación el 2003; de ahí seguirán sumándose profesores hasta la totalidad de profesionales de establecimientos subvencionados (municipales, por tanto los profesores de establecimientos particular-subvencionados no se consideran). El máximo de evaluaciones a la que puede alcanzar un profesor son 3. Los sueldos e incentivos estarán fijados de acuerdo a las categorías de calidad que tengan los resultados. En síntesis, los docentes que no se fijan al Estatuto Docente permiten a los administradores de los colegios manejar despidos, salarios y otras condiciones generales que les permitan afrontar el déficit presupuestario. Como lo señalamos, la adecuación de la normativa laboral con el objeto de reducir la importancia de las relaciones colectivas de los trabajadores, derogando la obligatoriedad de la afiliación sindical y determinando que las negociaciones colectivas se hiciesen sólo a nivel de empresa.