La Doble Dependencia de los liceos públicos - focalizados

Por Osvaldo Blanco y Luz María Montero (año 2004) ¹

A continuación trataremos de enfocar un breve marco teórico para cualquier tipo de estudio de programas o proyectos emanados desde el Ministerio de Educación (MINEDUC) y aplicados en establecimientos escolares públicos (municipalizados). El tema no deja de ser interesante debido a los debates que el 2006 y 2007 se dieron a propósito de la “revolución pingüina”.

Presentamos un marco contextual para insertar la institución educacional dentro de una red de cooperaciones y contradicciones con instituciones u organismos mayores. La coexistencia de la descentralización municipalizada (principalmente tecnocrática) impulsada durante la década de los `80 y de la reforma educacional (principalmente pedagógica) promovida en la década de los ´90, ha dispuesto una estructura de organismos interrelacionados e interdependientes que dan forma a lo que podemos llamar como “sistema educacional público chileno”. Así, cualquier establecimiento municipalizado es el punto final de una cadena de instancias y organismos que lo subordinan.

La regulación de estos organismos o instancias superiores provienen de dos fuentes distintas, claramente marcadas por la diferencia que existe entre las funciones administrativo-financieras y las técnico-pedagógicas. Es decir, la institución escolar aparece como el final de una cadena descentralizada de organismos reguladores, observándose lo que hemos denominado “doble dependencia”. Esta “doble dependencia” de los liceos públicos abarca tanto la relación que los liceos y escuelas públicos mantienen con el MINEDUC (nivel central) como la relación que éstos últimos mantienen con las DEM/CORP ².

Comúnmente se piensa que la educación pública presenta un sistema coherente de instituciones y organizaciones, sin embargo, la situación no es tan así. Si se mira desde una perspectiva teórica o “ideal”, se puede decir que la descentralización del sector educacional es el paso de una planificación centralizada (curricular y administrativamente) a otra donde el currículum y la administración comienzan lenta y gradualmente a pasar a manos de municipios y establecimientos.

En la realidad la situación ha sido distinta. Las transformaciones de naturaleza administrativo-financiera fueron las que caracterizaron la descentralización educacional chilena, la cual se transfirió al ámbito municipal, es decir, un campo igualmente centralizador e incapaz de converger en un espacio de negociación y participación de la diversidad social, cultural y política de las comunidades locales. Mientras esto sucedía, los aspectos pedagógicos no llegaron a los Municipios, quedándose ancladas en el nivel central del MINEDUC las funciones normativas, de supervisión, apoyo técnico-pedagógico y asignación de recursos para llevar a cabo este tipo de estrategias. Esto significa que, en definitiva, la descentralización de los ´80 no se ha logrado conjugar con la Reforma educacional desarrollada durante la década de los ´90.

Por esto mismo, al proceso de la “doble dependencia” lo podemos describir como las dos relaciones y regulaciones sufridas por los liceos municipales focalizados por algún programa de la reforma:

1) Relación del liceo municipal-focalizado con el o los programas del MINEDUC (en nuestro caso LPT).

2) Relación del liceo municipal-focalizado con la Municipalidad (DEM/CORP).

Ello se expresa el cuadro que sigue:

Tipología de relaciones establecimientos municipal-focalizados.

RELACIÓN DEL LICEO CON	NATURALEZA DE LA RELACIÓN
Nivel Central (programas de la Reforma).	Técnico-pedagógica; gestión de recursos materiales y humanos para el desempeño de programas o proyectos de acción.
Nivel Municipal (DEM/CORP).	Administrativa; principalmente guiada por la búsqueda de la “eficiencia” *

“Eficiencia” como la productividad del proceso educativo, por tanto, es una búsqueda de resultados educativos alcanzados mediante una determinada utilización de recursos de todo tipo (humanos, financieros y materiales).

Las unidades educativas que operan en los liceos municipales focalizados son el punto donde recae la obligación de llevar a cabo las diversas demandas de acción provenientes de las 2 racionalidades distintas. Cabe recalcar que son distintas y contradictorias no porque no logren conjugarse en procedimientos o reglamentos abstractos (normas y decretos de leyes) que, por tanto, habría que modificar.

Sostenemos que la “doble dependencia” expresa racionalidades distintas y/o contradictorias en tanto “objetivos” y “sentidos”. Por lo primero se entienden racionalidades en lo técnico, por tanto, la función o “tarea” propiamente tal tomada irreflexivamente como procedimiento inmutable. Por lo segundo se entienden racionalidades en tanto subjetividades históricas que forman las identidades de los actores y las organizaciones.

Esto quiere decir que los niveles y actores del sistema educativo tienen lenguajes distintos. Mientras la racionalidad administrativa se basa en un lenguaje cuantitativo y estadístico (positivista) que busca el equilibrio financiero, la racionalidad pedagógica (especialmente de los docentes) está mucho más determinada por la experiencia colectiva y tiene mucho que ver con sus procesos identitarios (en este sentido, es un saber más hermenéutico).

Esto es, precisamente, la tensión que aísla al nivel municipal y al nivel central en sus respectivas funciones sin establecer estrategias de coordinación que puedan asegurar la consolidación de los impactos de los programas y proyectos más allá de su etapa de aplicación.

Además, lo que no existe en el nivel municipal es una racionalidad política. Por lo general, los municipios se rehúsan a convertirse en organismos descentralizados que, en coordinación con la comunidad local, diseñen estrategias de desarrollo social. Sin ánimo que querer emprender un análisis a la descentralización y a la modernización del Estado, lo cierto es que en su mayoría los municipios aún no se convierten en los centros neurálgicos de las políticas sociales. Es decir, en lo que a nosotros nos importa, aun no se conjugan en un trabajo en conjunto que vincule los procedimientos administrativos de recursos con las estrategias técnico-metodológicas propias de la labor pedagógica, predominando una racionalidad celosa de los equilibrios financieros que alimenta una cultura de trabajo del ahorro y de la cautela más que de la apuesta por el desarrollo social a partir de la educación. En efecto, la función de los liceos municipales está dada, en primer lugar, por realizar los procedimientos administrativos que les demanda la DEM/CORP y, en segundo lugar, ser agentes realizadores (o, lo que es igual, de “ejecución”) de los programas pedagógicos y centrados en los aprendizajes de la Reforma educativa.

En definitiva, a los liceos les queda el papel de ejecutar las demandas de los dos organismos superiores. Como decíamos, este problema no es de simple falta de coherencia entre normas, procedimientos y funciones institucionales; es mucho más profundo, pues da cuenta de una contradicción de racionalidades que pretenden interpelar la acción institucional y de la comunidad escolar.

En un primer de análisis (sistema educativo) dichas racionalidades distintas y no conjugadas (“Racionalidad Administrativa” / “Racionalidad Pedagógica”) representan la paradoja de sentidos de los diversos organismos del “sistema”. Esto es a todo nivel de organismo o elemento: nivel central, DEPROV, DEM/CORP, unidad educativa.

En un segundo nivel de análisis, se puede analizar las demandas de las racionalidades burócrata-pedagógicas que en su conjunto hacen el MINEDUC y el nivel municipal sobre la “comunidad” educativa. Es decir, el “discurso” de la Reforma y la forma cómo los sujetos y actores que convergen en la “comunidad escolar” se apropian (resignifican) dichas ideas. La “transversalidad” del discurso de la reforma educativa se centra en la participación total en procesos de reflexión y producción de propuestas de acción referidas a la gestión escolar, la normativa, la resolución pacífica y dialogada de los conflictos y la participación comprometida en el marco de la “convivencia escolar”.

Al igual que en el primer nivel de análisis, en el segundo también es importante la participación del profesorado y del director, pero paralelamente a esto es importante también la participación de los apoderados. El fortalecimiento con “redes sociales” y/o “locales” es una especie de plano distinto a la convivencia escolar “intra-escuela”. Efectivamente, la idea de comunidad de individuos y grupos en la escuela es parte importante de la oferta de programas y proyectos de la política educativa, por tanto, de la segunda etapa de la reforma.

La “doble dependencia” de los liceos municipal-focalizados

En ambos sentidos del análisis, se recordará que en nuestra Introducción al presente trabajo de tesis planteamos como hipótesis de investigación que, dada las fuertes contradicciones en las racionalidades que caracterizan las prácticas escolares, los liceos no pueden trazar acciones contra la deserción escolar más allá del tiempo de focalización del programa en cada realidad coyuntural.

La inexistencia de coordinación entre niveles (Central y Municipal) para enfrentar la deserción escolar obstaculiza la posibilidad de consolidación de estrategias más allá del tiempo de aplicación del programa. De ahí que este período específico del proceso de descentralización y transformación del servicios educacional público que es el fenómeno de la “doble dependencia” ofrece condiciones de trabajo que sólo aseguran relativamente la aplicación de los programas, pero no el éxito de procesos que trasciendan el período de focalización.

Nos centramos en el proceso de resignificación de los programas por parte de la comunidad escolar partiendo de la base que, en todo el proceso de “ejecución”, las orientaciones técnico-teóricas que éste propone pueden materializarse como verdaderas prácticas institucionales. En definitiva, nuestro problema de investigación tiene que ver entonces con el estudio cualitativo de los procesos de apropiación y ejecución del programa “Liceo Para Todos” (LPT) hecho por los actores de la comunidad escolar, teniendo en cuenta que hay un proceso de resignificación que éstos hacen de las orientaciones técnico-teóricas del programa, en el marco de su relación de dependencia administrativa municipal (DEM/CORP).

Así, el “proceso de resignificación” sirve como contrastación empírica de la capacidad de la institución escolar para hacer frente a la demanda hecha por el LPT y el DEM/CORP. Más que señalar si un liceo cualquiera resignifica o no adecuadamente las orientaciones técnico-teóricas del programa LPT, nuestra investigación en terreno (cf. Capítulo VII) intentará abordar un estudio exploratorio que permita entender si el contexto social e institucional de la doble dependencia impide que el liceo estudiado pueda trazar estrategias más allá del tiempo de vida del programa LPT (en una primera instancia, el LPT acaba el 2006). Mientras el programa se hace cargo de la función normativa en lo técnico y en lo pedagógico –vale decir, confirma la función de control técnico-pedagógico que el nivel central tiene a partir de lo explicado en la “doble dependencia”– los liceos pueden estar tranquilos y pensar que pueden lograr disminuir las tasas de deserción que cada uno ostenta. Ahora bien, el problema va a surgir cuando el programa se acabe y los liceos tengan que mantener las estrategias que fueron desarrollando durante seis años ya sin el apoyo del Ministerio y tampoco con el apoyo financiero que se recibía por el hecho de ser focalizado³. En síntesis, lo que está en juego en la presente investigación es la capacidad de los establecimientos para construir estrategias integrales que ataquen la multicausalidad del fenómeno de forma sustentable en el tiempo.

En definitiva, lo que caracteriza a la racionalidad del ministerio y la de los DEM/CORP tiene que ver con la función de la cual son responsables. Mientras el MINEDUC se responsabiliza por llevar a cabo la reforma educacional, los DAEM/CORP llevan a cabo la administración financiera de las escuelas públicas. Esto genera intereses corporativos esencialmente distintos, conformándose como un entorno o contexto de las escuelas que le demandan atención a las escuelas, las que, a su vez, simplifican esta complejidad del entorno simplificándola según sus propios objetivos y racionalidad institucional.

NOTAS

¹ Este texto es un fragmento levemente modificado de la tesis ganadora del “IV concurso para tesis de pre-grado” patrocinada por UNICEF. La tesis versaba sobre la lucha contra la deserción escolar en el contexto del sistema educacional chileno. A partir de un análisis histórico profundo analizamos el contexto de aplicación de un programa específico denominado “Liceo para Todos”, desarrollando una explicación de su fracaso y de sus posibilidades de éxito.

² DEM = Departamento de Educación Municipal. CORP = son las corporaciones privadas presentes en algunos municipios que, a grandes rasgos, desarrollan las mismas funciones que los DEM.

³ Los propios profesionales del programa (el administrador del programa a nivel nacional) nos confirmó que no existe ningún establecimiento que sea rechazado, aunque su proyecto (plan de acción) sea defectuoso. También tuvimos acceso a las evaluaciones finales de los planes de acción del período 2004-2006 hechos por el equipo del programa en donde la totalidad de los presupuestos y sus proyectos eran aceptados, con mayor o menor reparo.